Europa está en Beethoven

De 2003 a 2006 el Secretario General Kofi Annan abordó el proyecto más ambicioso de reforma de la Organización de Naciones Unidas desde su fundación. Elaboró una agenda con diversos puntos para la reforma.

La Agenda de Kofi Annan incluia:

-Una redefinición de la Seguridad Colectiva que procure salvar la división de seguridad-desarrollo.
-Recomendaciones políticas que refuercen los regímenes de seguridad existentes, por ejemplo en la no proliferación y desarme, y recomendaciones para explorar nuevos regímenes, por ejemplo para dirigir una biotecnología segura.
-Creación de nuevos organismos intergubernamentales para dirigir el mantenimiento de la paz (peacebuilding) y los derechos humanos.
-Expansión del Consejo de Seguridad.
Nuevas normas para aplicar legalmente el uso de la fuerza por los Estamos miembros y por el Consejo de Seguridad.
-Nuevas normas para legalizar las intervenciones humanitarias.
-Una definición de terrorismo, y, por primera vez, una estrategia de Naciones Unidas contra el terrorismo.
-Nuevas oficinas de la Secretaría párale mantenimiento de la paz, esfuerzos mediadores y en la lucha contra el terrorismo.
-Un nuevo compromiso de los Estados miembros para luchar contra la pobreza y las enfermedades infecciosas mortales.
-Una nueva política de compromiso de la Secretaría General para mejorar la calidad de las decisiones ejecutivas.
-Una revisión completa de la ONU en cuanto a dirección, presupuestos y personal.

Algunos expertos en las Naciones Unidas han tildado este esfuerzo como demasiado ambicioso, divisorio e innecesario. Dicen que no es el periodo adecuado, o que algunas de las recomendaciones, especialmente las referentes al Consejo de Seguridad, son equivocadas, y que el cambio no debe afrontarlo el Secretario, sino los Estados miembros.

El esfuerzo, realmente, era ambicioso; las políticas eran divisorias, y los miembros estaban y siguen polarizados. Dos crisis, sin embargo, impulsaron como necesario el intento de reforma: 1) la invasión en 2003 de Irak por parte de Estados Unidos, en la que el unilateralismo y los deseos de Estados Unidos primaron sobre las decisiones del Consejo, la Secretaría y la Asamblea y 2) los ataques terroristas iniciados con el 11-S, que revelaron cómo los preceptos clásicos de seguridad colectiva han sido rebosados en el s. XXI ante nuevos desafíos. La Organización de Naciones Unidas debe cambiar o será irrelevante en el futuro.

El porqué del liderazgo en este intento de cambio por parte de la Secretaría General se debió a que, por un lado, el Estado más poderoso y con más capacidad de liderar no tenía, ni tiene, intención de liderar ningún cambio, pues está alineado consigo mismo, mientras que, por otro, el resto de Estados están divididos y no hay un bloque son la suficiente fuerza como para asumir ese liderazgo. Si no lideraba el Secretario, ¿quién lo haría? Cuando Kofi Annan creó el High-Level Panel of Threats, Challenges and Change (HLP), la primera reacción de muchos Estados fue la de alivio y ayuda al mismo.


GLOBALIZACIÓN Y SEGURIDAD COLECTIVA

La globalización potencia y dificulta la creación de un nuevo modelo de seguridad colectiva bajo la reforma de Naciones Unidas. Por un lado crea interdependencia, por otro, aumenta nuestro conocimiento del grado de desigualdad, dobles estándares y diferentes modos de vida. La globalización muestra cómo vivimos en diferentes realidades dentro de la Tierra, cada uno en su mundo.

Esta paradoja la vemos también dentro del concepto tradicional de seguridad colectiva, idea que se basa en la premisa de una percepción compartida de la amenaza. En 1945 se creó la ONU como respuesta a la agresión de unos Estados dados a la Comunidad Internacional y bajo unos supuestos dados: inseguridad económica, ultra nacionalismo, violaciones de los Derechos Humanos.

Para actualizar la percepción de “amenazas compartidas” el HPL preguntó a todo el mundo cuáles eran las amenazas más importantes. Las respuestas dependieron del poder, la seguridad, o la región: SIDA, malaria y pobreza extrema en África; crimen, crisis económica y crisis democrática en Iberoamérica; terrorismo en los Estados Unidos, y así.

Un esfuerzo exitoso de reforma tiene que abordar estas percepciones de amenaza. ¿Cuál se prioriza? ¿Son algunas económicas y sociales, y no son realmente amenazas a la seguridad? ¿Debemos reconocer que el mundo sufre diferentes amenazas y buscar cómo afrontar esa diversidad? El HLP eligió esta última opción y definió las amenazas a la seguridad como “eventos o procesos que conllevan un gran número de muertes o disminución de las oportunidades de vida y que socavan a los Estados como la unidad básica en el Sistema Internacional”. Se identificaron las siguientes amenazas a la seguridad internacional: pobreza, muertes por enfermedades infecciosas y degradación medioambiental; guerras civiles y violencia entre Estados; conflictos y violencia entre Estados; armas nucleares, químicas y biológicas; terrorismo; crimen transnacional organizado.

Estas amenazas implican una nueva concepción de la seguridad colectiva. Primero, porque no pueden ser abordadas unilateralmente y necesitan cooperación internacional. Segundo, estas amenazas están más interconectadas de lo que los gobiernos y las sociedades creen. Tercero, incluso aunque no lo estuvieses, y hay pruebas empíricas de que lo están, la cooperación es fundamental para atajarlas.


LA REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

El Secretario General fue criticado por incluir en su agenda al Consejo de Seguridad. Pero el hecho es que importantes Estados como India, Brasil, Japón o Alemania están fuera de este Consejo. La expansión de la membresía del Consejo de Seguridad es una parte esencial de esta transformación, aunque no hay que dejar de lado los otros puntos. Complicando las cosas, un pequeño grupo de Estados medios contrarios al G4 (Japón, Alemania, India y Brasil) hacen presión para centrar en debate únicamente en el asunto del Consejo.

Los que apoyan la expansión del Consejo argumentan que éste debe acomodarse a la realidad: India, Japón, Alemania, Brasil e incluso Sudáfrica, potencias económicas de gran peso actual y/o futuro. Un Consejo aumentado a estos Estados otorgaría más legitimidad y representatividad tanto a la ONU como al Consejo en sí. Los detractores dicen que si estando como está ya es complejo que tome decisiones, un Consejo ampliado sería más lento e inefectivo. Los detractores ignoran que la exclusión de esos Estados puede producir otro tipo de parálisis: mientras estos Estados son siempre consultados, no asumen la responsabilidad de su poder. Más aún, la efectividad (o no) del Consejo no viene por su tamaño, sino por el liderazgo de Estados Unidos y sus esfuerzos diplomáticos en lograr que el Consejo se mueva. La ampliación puede significar un nuevo impulso para que los EEUU vuelvan al liderazgo, sin olvidar que todos los miembros potenciales son democracias.

Pese a los pros y contras, la tentativa de ampliar el Consejo fracasó, pues ampliar la membresía permanente a esos candidatos excluye a otros, en un juego de suma cero de poder: Alemania ve Italia, Japón vs Corea del Sur, India vs Pakistán, Brasil vs México, Sudáfrica vs Egipto/Nigeria, sumado esto a las reticencias de China por incluir a Japón, o un futuro asiento de la Unión Europea, en lo relacionado con Alemania.

El HLP un nuevo tipo de asiento: por un periodo más largo, renovable por reelección, y abierto a un pequeño conjunto de Estados que sean los primeros contribuyentes regionales a las Naciones Unidas en temas financieros o militares. Este nuevo tipo de asiento fomentaría la competitividad positiva dentro del marco de Naciones Unidas y del Consejo por los votos necesarios para la elección y continuidad. La idea se archivo por muchas causas, entre ellas la oposición del bloque liderado por Italia y Pakistán a la ampliación de la membresía del Consejo. Pero el hecho real y más importante es que los Estados Unidos no están interesados en este cambio.


RESULTADOS, 2003-2006

Aquí está la Agenda antes mencionada. En cursiva, las decisiones actualmente tomadas, instituciones creadas o definiciones aprobadas:

-Una redefinición de la Seguridad Colectiva que procure salvar la división de seguridad-desarrollo.
-Recomendaciones políticas que refuercen los regímenes de seguridad existentes, por ejemplo en la no proliferación y desarme, y recomendaciones para explorar nuevos regímenes, por ejemplo para dirigir una biotecnología segura.
-Creación de nuevos organismos intergubernamentales para dirigir el mantenimiento de la paz (peacebuilding) y los derechos humanos.
-Expansión del Consejo de Seguridad.
-Nuevas normas para aplicar legalmente el uso de la fuerza por los Estamos miembros y por el Consejo de Seguridad.
-Nuevas normas para legalizar las intervenciones humanitarias.
-Una definición de terrorismo, y, por primera vez, una estrategia de Naciones Unidas contra el terrorismo.
-Nuevas oficinas de la Secretaría párale mantenimiento de la paz, esfuerzos mediadores y en la lucha contra el terrorismo.
-Un nuevo compromiso de los Estados miembros para luchar contra la pobreza y las enfermedades infecciosas mortales.
-Una nueva política de compromiso de la Secretaría General para mejorar la calidad de las decisiones ejecutivas.
-Una revisión completa de la ONU en cuanto a dirección, presupuestos y personal.

Las insuficiencias reflejan la parálisis de los miembros sobre asuntos clave, la desatención de asuntos clave como la no proliferación o la expansión de la membresía del Consejo de Seguridad. Aunque se adoptó una estrategia en contra del terrorismo, no se llegó a un acuerdo sobre lo que es terrorismo. Aunque se crearon nuevos organismos, como la Comisión para el Mantenimiento de la Paz y el Consejo de los Derechos Humanos, la falta de compromiso resta eficacia a las iniciativas tomadas. Las diluciones son el gran obstáculo dentro de la ONU.

Finalmente la Asamblea General aprobó lo que es entendido por responsabilidad de proteger, la primera vez que se reconoce que la soberanía no es sacrosanta y que cómo un Estado amenaza a su propia población no es sólo “un asunto interno”. Mientras esto se dilucidaba, la situación en Darfur y la inacción llevaron hacia el cinismo en la visión de la ONU, pues no aplicaba sus propias normas.

Las conclusiones del HLP respecto a EEUU y la ONU expusieron que las Naciones Unidas son usadas por los Estados Unidos como una herramienta más de su política exterior, y que es necesario forzar y ayudar a volver atrás al Congreso y a los medios de la derecha que sólo buscan deslegitimar las Naciones Unidas como institución, y que centran sus críticas en el escándalo del “Petróleo por Alimentos”.

Tanto la administración Bush, como algunos miembros del Congreso y los medios de la derecha no han visto bien estas declaraciones, y han tomado represalias políticas. El Congreso instó al cambio de muchos miembros del HLP y Bush no recibió a Kofi Annan en las posterioridades del informe.

La ONU está siendo usada por los Estados Unidos en los siguientes conflictos:

Afganistán, donde la ONU ha mediado el Proceso de Bonn y creado un armazón debajo del cual Hamid Karzai puede gobernar, y donde la ONU ha llevado a cabo todo el proceso de construcción constitucional en lo referente a la defensa en las consultas populares para legitimar el proyecto, y donde sigue actuando como figura mediadora entre las diferentes facciones del país.
Irak, donde la ONU ha asumido el proceso electoral de 2005.
Líbano, donde se ha hecho responsable a la ONU de la aplicación de la R. CS. 1559, orientada contra Siria.
El proceso de paz de Oriente Medio, paralizado, y en el cual la ONU no tiene un papel de liderazgo.
Sudan, donde 12000 cascos azules apoyan los planes del senador republicano John Danforth y la administración Bush.
Darfur. Kofi Annan se ha manifestado contundentemente para parar y detener los asesinatos y atrocidades.
Liberia, país africano con importantes lazos históricos y culturales con los Estados Unidos. 17000 cascos azules.
Haiti, isla muy próxima a Estados Unidos. 6000 cascos azules de Naciones Unidas.

Los éxitos se los apunta Estados Unidos, la tarea la lleva a cabo Naciones Unidas y los fracasos son única responsabilidad de la ONU. Sigue habiendo un vacío en el compromiso político a alto nivel.

El Departamento de Estado de los Estados Unidos coopera en asuntos de antiterrorismo y mantenimiento de la paz, pero no así en lo que concierne a asuntos de no proliferación o desarme. Asuntos relacionados con la regulación del uso de la fuerza han mostrado líneas rojas que los Estados Unidos no permitirán que se crucen. El Departamento de Estado queda fuera de cualquier asunto que Naciones Unidas pretenda regular en cuanto al uso de la fuerza. Los compromisos de Estados Unidos para con la ONU en general en y tras esta reforma (y las modificaciones que implica) son vagos o nulos. Mucha culpa de todo esto la tiene el embajador ante Naciones Unidas de Estados Unidos, John Bolton

Bolton se negó a trabajar con gente que elaboró o desarrolló la Agenda de reformas, con miembros de otros Estados, aún próximos a Estados Unidos, o con el propio Secretario. Su actitud refleja la sinceridad y el compromiso de la administración de Bush para con las Naciones Unidas. Los asuntos de la reforma fueron siempre zancadilleados por Bolton, pero finalmente un texto de mínimo fue aprobado por aclamación y consenso en la Asamblea General. En lugar de Bolton hubo acuerdo, en 2005. Empero, las divisiones respecto a la reforma entre los miembros y el Secretario y entre los propios miembros existen.


EVALUANDO RESULTADOS

Finalmente, después de tres años de trabajo, el esfuerzo parece pequeño respecto a lo que fue propuesto y esperado y lo que finalmente se aprobó. Por otro lado, se archivó mucho más de lo que los medios informaron.

El trabajo fue duro, y aunque el resultado no fue completamente satisfactorio, al menos hubo un resultado. Algunos piensan que intentar reformar el Consejo de Seguridad condicionó todo el proceso. La reforma, además, coincidió con el escándalo del “Petróleo por Alimentos”, lo que costó una pérdida importante de reputación para la ONU y un filón mediático para dinamitar el proyecto por parte de los opositores. El poco entusiasmo y apoyo de los Estados Unidos influyó decisivamente. El temor a contravenir los intereses de los Estados Unidos intervino en las posturas de otros muchos Estados.

Eligiendo entre unas Naciones Unidas más efectivas o contrariar los intereses de Estados Unidos, muchos Estados se doblegaron y eligieron una Organización de Naciones Unidas menos efectiva. Han elegido la cooperación bajo la supremacía estadounidense, bajo sus términos. Prefirieron unas Naciones Unidas como forum mundial más que como una organización que resuelva los problemas eficientemente.

Las políticas coyunturales de una administración, o las inclinaciones u opiniones personales de un embajador no deben ni pueden condicionar las políticas exteriores ni las políticas globales. Burocracia, corrupción e ineficiencia no son sólo problemas de pequeños países.


REFLEXIONES FINALES

La cuestión principal radica en saber si queremos un mundo donde las Organizaciones Internacionales sean las que, en base a la cooperación, proporcionen y mantengan de forma efectiva la seguridad colectiva tal como la vio el HLP, y si las Naciones Unidas pueden ser reformadas.

El próximo Presidente de los Estados Unidos puede rectificar la política de primacía y reconocer que la seguridad de Estados Unidos depende de la seguridad global, y no al revés. Él o ella puede volver al camino del multilateralismo y la cooperación en el marco de las instituciones internacionales, incluso puede devolver la credibilidad a EEUU, y no habría mejor modo de empezar que en campo del desarme.

Aunque lo más probable es que no pueda hacer nada de ello. Del lado demócrata se sugiere que el Sistema Internacional está roto y vagando en el caos, y que, por otro lado, Estados Unidos no tiene que cooperar con regímenes que no compartan sus valores o el mismo sistema político de la democracia. La idea de la Paz Democrática domina.

Algunos puntos deben ser considerados acerca de la política exterior estadounidense: son el mayor poder militar en la Tierra, pero son incapaces de proyectar ese poder en logros y mayores éxitos globales; las Naciones Unidas nunca antes han sido tan importantes en sus éxitos de seguridad; la reputación de Estados Unidos como democracia y como potencia mundial nunca ha estado tan baja. Sólo un Presidente que sea capaz de reconocer estas verdades podrá devolver a EEUU al liderazgo.

En cuanto al resto del mundo, algunos creen que tras ochos años de Bush el mundo está ansioso por un nuevo Presidente que sea capaz de liderar. Pero otros (él) son escépticos. Hay mucha desconfianza sobre el liderazgo de Estados Unidos, y mucho potencial para países que cubran su apuesta. El nuevo Presidente no debe asumir que el mundo le está esperando para solucionar los problemas. Debe pensar en el multilateralismo para evitar fallar. Nadie le estará esperando, y si se ofende, puede permanecer en el unilateralismo, trabajando bajo el engaño de que se esforzó mucho y falló porque nadie más quiso un multilateralismo efectivo.