Europa está en Beethoven

LA REFORMA DE NACIONES UNIDAS Y EL TERRORISMO INTERNACIONAL
LA ESTRATEGIA CONTRA EL TERRORISMO Y EL EQUIPO ESPECIAL PARA LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO

LA ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS Y EL CAMBIO DEL 11-S

La Organización de Naciones Unidas (ONU), se fundó en 1945 en San Francisco, California, con los ojos puestos en los fracasos de la Sociedad de Naciones, la Segunda Guerra Mundial y la dicotomía coyuntural de los bloques occidental, liderado por Estados Unidos, y soviético, liderado por la ya extinta Unión Soviética, con la intención de preservar y potenciar la paz, la colaboración y el entendimiento en el mundo, al tiempo que fomentaba la seguridad, el respeto a los Derechos Humanos o la soberanía de los Estados.

La organización se articuló en base a las necesidades del momento, y con la intención de dar respuesta a los problemas del momento. La guerra fue proscrita salvo bajo pabellón de la ONU, se atendió a los Derechos Humanos y se reconoció el derecho de autodeterminación, que conllevaría la descolonización. Se creó una Asamblea General en la que todos los Estados miembros podrían expresarse, una Secretaría General que llevase los asuntos de la organización y el Consejo de Seguridad, auténtico órgano de poder de la organización controlado por Estados Unidos y la Unión Soviética, en esencia.

Pero el mundo bipolar de la Guerra Fría terminó con la caída del Muro de Berlín en 1989 y la disolución de la Unión Soviética en 1991. La ONU estaba adaptada a un mundo que ya no existía.

En 2001, el 11 de Septiembre, se produjeron contra Estados Unidos varios ataques terroristas por parte de la organización terrorista islámica al-Qaeda. Atacaron con aviones el World Trade Center, el Pentágono y presuntamente pretendían estrellar un avión contra la Casa Blanca, que cayó en los campos de Pensilvania. Con el apoyo de la ONU, Estados Unidos lideró una coalición multinacional que atacó Afganistán, país soporte de al-Qaeda. El 11-S supuso un cambio de los esquemas mundiales en cuanto a seguridad y amenazas se refería[1]. El terrorismo se convirtió en la gran amenaza en un mundo que llevaba diez años viviendo sin los temores nucleares de la Guerra Fría.

Estados Unidos inició lo que se llamó Guerra contra el Terror, dentro y fuera de sus fronteras, y tras una escalada de acusaciones, desmentidos, amenazas y presiones, en 2003 invadió Irak con los pretextos de supuestas armas de destrucción masiva, apoyo a terroristas y conexiones con al-Qaeda.

El terrorismo y la posterior Guerra contra el Terror iniciada por Estados Unidos socavaron a la ONU y al propio Sistema Internacional.

LA REFORMA DE NACIONES UNIDAS

La reforma de Naciones Unidas ha experimentado una larga duración y desiguales resultados. Desde 1997[2], Kofi Annan (Secretario General de Naciones Unidas de 1997 a 2006) ha tratado de reformar la ONU. En realidad la reforma ha sido una de sus prioridades, para adaptar la organización a la modernidad y liberarla del modelo de la Guerra Fría y para hacerla más eficaz y comprometida con los asuntos mundiales. La realidad había cambiado y las Naciones Unidas no estaban adaptadas.

En el año 2000 el impulso para la reforma tiene una gran cabida en la Cumbre del Milenio, en cuya Declaración[3] se establecen las orientaciones precisas para la adaptación de la ONU al nuevo siglo. Paralelamente, en ese mismo año, aparece el informe Brahimi que aconseja nuevas estrategias para las operaciones de mantenimiento de la paz, así como el Pacto Mundial, una iniciativa del Secretario General para fomentar la participación de empresas, trabajadores y sociedad civil en la promoción de los principios básicos de las Naciones Unidas. Pero sin duda el gran impulso vino tras el 11 de Septiembre de 2001.

El terrorismo internacional islamista iniciado con el 11-S (y continuado en Balí, Madrid, Londres, Casablanca, Argel…) y la invasión de Irak por parte de Estados Unidos en 2003 fueron crisis que mostraron como necesaria y apremiante la reforma, tal como indica Stephen John Stedman[4]. El terrorismo internacional, pero también la globalización y las transformaciones del mundo hicieron que los conceptos clásicos de Seguridad Colectiva, Cooperación, Desarrollo, etcétera, quedasen superados. Aparecieron nuevos términos, como ciberterrorismo, y otros ya conocidos, como armas de destrucción masiva o amenaza se recuperaron y/o redefinieron.

Kofi Annan y la Secretaría lideraron el proyecto de reforma ante la inacción de los Estados miembros y la tensión generada por la invasión de Irak sin la autorización expresa de la ONU. El proyecto, la llamada Agenda de Kofi Annan incluía[5]:

• Una redefinición de la Seguridad Colectiva que procure salvar la división de seguridad-desarrollo.
• Recomendaciones políticas que refuercen los regímenes de seguridad existentes, por ejemplo en la no proliferación y desarme, y recomendaciones para explorar nuevos regímenes, por ejemplo para dirigir una biotecnología segura.
• Creación de nuevos organismos intergubernamentales para dirigir el mantenimiento de la paz (peacebuilding) y los derechos humanos.
• Expansión del Consejo de Seguridad.
• Nuevas normas para regular el uso de la fuerza por los Estamos miembros y por el Consejo de Seguridad.
• Nuevas normas para legalizar las intervenciones humanitarias.
• Una definición de terrorismo, y, por primera vez, una estrategia de Naciones Unidas contra el terrorismo.
• Nuevas oficinas de la Secretaría párale mantenimiento de la paz, esfuerzos mediadores y en la lucha contra el terrorismo.
• Un nuevo compromiso de los Estados miembros para luchar contra la pobreza y las enfermedades infecciosas mortales.
• Una nueva política de compromiso de la Secretaría General para mejorar la calidad de las decisiones ejecutivas.
• Una revisión completa de la ONU en cuanto a dirección, presupuestos y personal.

Muchos apuntan que abordar en la reforma la ampliación del Consejo de Seguridad distrajo el debate de otros puntos igual de importante y necesarios, y redujo el éxito del proyecto. El intentar establecer nuevas normas para regular el uso de la fuerza (en clara línea de evitar otra invasión similar a la de Irak), la no proliferación o el desarme también supuso un claro obstáculo. De hecho fueron esos puntos los grandes fracasos de la Agenda.

Invertir en las Naciones Unidas como organización[6] (personal, tecnología, coherencia[7], justicia interna[8] y gobernanza[9]), afrontar los desafíos y retos para lograr un mundo más seguro[10] y lograr mayor eficacia[11] fueron cuestiones de vital relevancia.

Cuestiones como los Derechos Humanos se han colocado por encima de la otrora inviolabilidad soberana del Estado. Lo que viole estos derechos no se trata sólo de un “asunto interno”[12]. Los desafíos de la globalización, las muchas desigualdades, la pobreza la lucha contra ella, el terrorismo o el mantenimiento de la paz son otras cuestiones puestas sobre el tapete en las que se ha alcanzado cierto grado de acuerdo.

LA REFORMA Y EL TERRORISMO

Ya en la propuesta de 1997 se nombraba al terrorismo como una de las amenazas y objetivos de lucha de Naciones Unidas, entre otros como las drogas, o la delincuencia. Entonces se propuso la creación de una Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito.

El siguiente paso fue la aprobación de la Declaración del Milenio, en la cual se instaba a la adhesión a los convenios antiterroristas existentes en ese momento, así como a la concertación de medidas contra el terrorismo internacional.

Si bien las Naciones Unidas llevan décadas tratando asuntos relacionados con el terrorismo (existen 13 convenios internacionales impulsados por Naciones Unidas a este respecto), en los últimos años éste se ha recrudecido y modernizando, no sólo en acciones, sino en complejidad y profundidad. Las redes terroristas son hoy internacionales, frente a los antiguos movimientos normalmente ligados con reivindicaciones de carácter soberano y localizados en una zona concreta. Se considera que el terrorismo viola y ataca los principios fundamentales y esenciales de la Carta de Naciones Unidas y del Sistema Internacional[13]. Tras el 11-S los pasos tomados en cuanto al terrorismo se refiere han sido notoriamente más profundos y sólidos que en los proyectos anteriores

Lo cierto es que el terrorismo internacional ha modificado la percepción compartida de amenaza clásica, la visión de la Seguridad Colectiva. Los ataques terroristas implican que el enemigo ya no es visible o identificable. Ya no es un Estado (o no es sólo un Estado) contra el que se puedan tomar represalias, sino que se trata de organizaciones clandestinas cuyo único fin es atacar y golpear donde más duela y lo más duro posible. Su estrategia no distingue objetivos militares de civiles, y su única finalidad es crear caos, terror y miedo.

Uno de los éxitos del Grupo de Alto Nivel para las Amenazas, Desafíos y Cambios (HLP) que abordó estas cuestiones fue la redefinición del concepto de Seguridad Colectiva, ampliándolo y perfeccionándolo. Así, la Seguridad Colectiva quedó definida como los “eventos o procesos que conllevan un gran número de muertes o disminución de las oportunidades de vida y que socavan a los Estados como la unidad básica en el Sistema Internacional”. Ya no sólo las amenazas compartidas o los Estados están dentro de esta definición, sino que, cualquier evento o proceso está dentro de ella. Se amplió el concepto a desastres climáticos o naturales (que conllevan un gran número de muertes o disminución de las oportunidades de vida), al terrorismo o la violación de los Derechos Humanos, entre otros.

Además se explicitaron las amenazas a la Seguridad Colectiva: pobreza, muertes por enfermedades infecciosas y degradación medioambiental; guerras civiles y violencia dentro de los Estados; conflictos y violencia entre Estados; armas nucleares, químicas y biológicas; terrorismo; crimen transnacional organizado.

En 2005 una Cumbre Mundial de Jefes de Estado y Gobierno llegó a la unanimidad condenando el terrorismo, lo que propició y favoreció el trabajo posterior: “Condenamos enérgicamente el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, independientemente de quién lo cometa y de dónde y con qué propósitos, puesto que constituye una de las amenazas más graves para la paz y la seguridad internacionales”[14].

Pero el gran éxito fue la creación, por primera vez, de una Estrategia contra el terrorismo, así como un Grupo Especial integrado por múltiples organismo y oficinas internacionales para luchar contra el terrorismo dentro del marco de la Estrategia, todo ello bajo el abanico de la reforma y en atención a uno de los puntos de la Agenda. Aunque existe un grave escollo a este respecto, ya que no queda definido lo que es el terrorismo[15].

El 2 de Mayo de 2006 el Secretario General expuso un informe llamado Unidos contra el terrorismo[16], en el cual se exponían una serie de recomendaciones (basadas en el trabajo del HLP) que sirvieron de base para los posteriores trabajos y debates de la Asamblea entre Mayo y Septiembre de ese mismo año. Finalmente, y pese a la oposición y ralentización del embajador de Estados Unidos en la ONU, John Bolton[17], el 8 de Septiembre de 2006 se aprobó por consenso la Estrategia Mundial de las Naciones Unidas contra el terrorismo con la forma de la A/RES/60/288[18].

LA ESTRATEGIA MUNDIAL DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA EL TERRORISMO

La Estrategia supone por primera vez en la historia una respuesta de la comunidad internacional, bajo el marco de Naciones Unidas, al problema del terrorismo. “La Estrategia, en forma de resolución y plan de acción anexo[19], es un instrumento mundial excepcional que impulsará los esfuerzos nacionales, regionales e internacionales de la lucha contra el terrorismo”.

Aprobada el 11 de Septiembre de 2006 (pero presentada el 19 del mismo mes), la Estrategia “representa la primera vez en que los países de todo el mundo acuerdan un enfoque estratégico común para luchar contra el terrorismo. La estrategia constituye el fundamento de un plan de acción concreto encaminado a hacer frente a las condiciones favorables para la proliferación del terrorismo; prevenir y combatir el terrorismo; adoptar medidas para desarrollar la capacidad de lucha contra el terrorismo de los Estados; fortalecer la función de las Naciones Unidas en la lucha contra el terrorismo; así como velar por el respeto de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo. La estrategia se basa en el consenso excepcional de condenar el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones”[20].

Los cinco puntos esenciales de la Estrategia son: 1) disuadir del uso de acciones terroristas; 2) privar a los terroristas de medios; 3) disuadir a los Estados de apoyar a grupos terroristas; 4) desarrollar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo; 5) defender los Derechos Humanos.

La Estrategia, de cuatro artículos, condena el terrorismo, lo desvincula de cualquier religión, nacionalidad, civilización o grupo étnico, expresa la determinación tanto de los Estados como de la ONU para acabar con el terrorismo y hace referencia al texto aprobado en la Cumbre Mundial de 2005, como antecedente inmediato, al tiempo que agradece la aportación del Secretario General. En ella se aprueba el Plan de acción, verdadero cuerpo de la Estrategia y se proyecta su revisión, atendiendo a los resultados, en el plazo de dos años.

El Plan de acción está dividido en cuatro partes, bloques de medidas para:

1) Hacer frente a las condiciones que propician la aparición del terrorismo.

2) Prevenir y combatir el terrorismo.

3) Aumentar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo.

4) Asegurar el respeto a los Derechos Humanos.

Los diferentes organismos y oficinas de la ONU colaboran en base a estos cuatro puntos. Así, por ejemplo, la UNESCO promueve el diálogo y entendimiento entre culturas para luchar contra las condiciones que propician la aparición del terrorismo; el Comité Contra el Terrorismo (CTC)[21], creado a partir de la Resolución 1373[22] y cuya finalidad es comprobar que ningún Estado da apoyo al terrorismo actúa en el ámbito de la prevención del terrorismo en sí; también en la prevención está el Comité 1540[23], creado en virtud de la resolución 1540 de 2004 y que vela por que los Estados se abstengan “de prestar ningún tipo de apoyo a los agentes no estatales que tratasen de desarrollar, adquirir, fabricar, poseer, transportar, transferir o emplear armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores”; la IAEA también lucha contra el terrorismo, así como la Oficina de Asuntos de Desarme (UNODA); La OMS, la INTERPOL, el FMI, el BM y muchos otros también participan en la Estrategia; en cuanto a los Derechos Humanos, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH)[24] trabaja activamente en la lucha contra el terrorismo.

La Asamblea General se ha encargado de elaborar y aprobar la Estrategia, pero es el Consejo de Seguridad el que tiene más oficinas bajo su cargo. Han sido creados tres comités (los ya nombrados 1540 y CTC más el Comité 1267[25], encargado de vigilar la aplicación de las sanciones contra, originariamente los talibanes, pero su campo de acción se ha visto extendido a al-Qaeda) y un grupo de trabajo, el 1566[26], que en esencia se encarga del terrorismo que no concierne a al-Qaeda.

El trabajo de la Secretaría General ha sido sin duda el más relevante e importante, aunque el menos reconocido. Su relevancia máxima radica en que fue la Secretaría la que impulsó todo el programa de reformas, organizando los equipos de expertos necesarios para acometerla. En lo referente exclusivamente al terrorismo, la Secretaría General creó el Grupo Especial para la Lucha contra el terrorismo en Julio de 2005, con una labor de planificación y colaboración encomendada que va “más allá del sistema más amplio de las Naciones Unidas para incluir también a otras entidades”. “La estrategia mundial contra el terrorismo apoya la labor práctica que está realizando el Equipo Especial y acoge con beneplácito la intención del Secretario General de institucionalizarla”. Ya con Ban Ki-moon como Secretario, el Grupo elaboró una Manual Electrónico contra el terrorismo[27]. Algunos organismo representados en este Grupo son CTC, DAD, DOMP, Comité 1540, OMI, FMI, INTERPOL, PNUD, BM, OMS, etcétera.

CONCLUSIONES

Respecto a la reforma, la situación mundial, globalizada, amenazada por el terrorismo islamista internacional, pero también por las violaciones de los Derechos Humanos, las guerras civiles y étnicas, los conflictos políticos violentos en países subdesarrollados (Kenia) o en vías de desarrollo (Pakistán), el tráfico de drogas, la amenaza de una economía con el barril a $100, etcétera, indican que algunas viejas concepciones sí debían ser reformadas.

El viejo sistema de bloques ha desaparecido, y la amenaza hoy en día no son tanto los ICBM que apuntan a Washington, Bruselas o Moscú como el terrorista suicida que se inmola en el centro de cualquier ciudad, llevándose consigo a objetivos civiles. Pero también el hambre, la pobreza, las desigualdades económicas y sociales son problemas igual de importantes, porque son el caldo de cultivo del odio que, sumado a un fanatismo religioso, llevará al terrorismo.

Pero además Kofi Annan vio claramente cómo el multilateralismo era necesario. La invasión de Irak y las continuas amenazas a otros Estados por parte de Estados Unidos en la ejecución de la llamada guerra contra el terror, de forma unilateral (aunque siempre en coalición), generó un gran malestar social y ciudadano, que manifestó abierta y mundialmente su rechazo a esta invasión, así como divisiones entre los grandes Estados en un asunto que jamás los debió haber creado, como fue Sadam Husein.

La modernización, ampliación de libertades, reforma de órganos y organismos y el retorno al multilateralismo, son aspectos fundamentales que esta reforma ha tratado de llevar a cabo, y sigue tratando de llevar a cabo, pues el proceso aún no ha terminado[28].

Si nos centramos en los aspectos de la reforma que atañen al terrorismo, sin duda el 11 de Septiembre de 2001 supuso un antes y un después en lo que a la lucha antiterrorista internacional se refiere, y no sólo en el marco de Naciones Unidas.

Pero centrándonos exclusivamente en la ONU, el 11-S impulsó y alentó tanto a grupos de trabajo como a organismos para elaborar una estrategia de acción conjunta que no existía. Finalmente se alcanzó un acuerdo en la Estrategia Mundial, que la Asamblea aprobó atendiendo a dos influencias: por un lado, el Secretario General, su Agenda y el HLP y por otro el texto de la Cumbre Mundial de 2005. Las reticencias mostradas por el embajador de Estados Unidos John Bolton tampoco dicen mucho sobre el interés, más bien escaso, de los Estados Unidos en luchar contra el terrorismo de forma conjunta y multilateral.

En todo el proceso de reforma respecto al terrorismo que hemos visto, desde el 11-S hasta la aprobación de la Estrategia se produjeron los atentados de Bali (2002), Arabia Saudi (2003), Yakarta (2004), Madrid (2004), y Londres (2005). Numerosos grupos terroristas que operan y actúan en Irak atentan desde la invasión, donde, según la revista médica The Lancet[29], los muertos superan los 600.000. En 2007, con la Etrategia ya aprobada y puesta en práctica, al-Qaeda ha atentado en Argel y Casablanca. También la prueba del rally Lisboa-Dakar se ha cancelado por las amenazas terroristas de al-Qaeda, lo que la organización se ha apuntado como una victoria moral importante.

Una estrategia conjunta y eficaz en contra del terrorismo internacional era y es necesaria. Pero debe primar en ella el multilateralismo y la cooperación, y no puede hacerse a dos bandas. La creación de la Estrategia, que en esencia es un organismo, y oficinas, comités y grupos de trabajo concretos es inocua si la colaboración y el compromiso no son estrechos y profundos.

En 2008 los resultados de la Estrategia serán revisados. Habrá que estar atentos a un informe que tiene muchas posibilidades de no ser especialmente positivo. La cuestión es si con una declaración negativa la ONU se replanteará profundizar en las reformas en cuanto a lo creado contra el terrorismo se refiere.

[1] http://www.un.org/spanish/terrorism/makingadifference.shtml

[2] http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/82/IMG/N9718982.pdf?OpenElement

[3] http://www.un.hn/documentos/declaracion_milenio.pdf

[4] STEPHEN JOHN STEDMAN, Report of the international conference “The EU, the US and the reform of the United Nations charter: challenges and perspectives”, International Affairs 83: 5, 2007.

[5] Ibídem.

[6] http://www.un.org/spanish/reforma/a60692indice.html

[7] http://www.un.org/reform/pdfs/system-wide%20coherence.pdf

[8] http://www.un.org/reform/pdfs/redesign%20panel%20for%20justice.pdf

[9] http://www.un.org/spanish/reform/governance/index.html

[10] http://www.un.org/spanish/secureworld/brochure_sp.pdf

[11] http://www.un.org/spanish/mandatereview/

[12] STEPHEN JOHN STEDMAN, Report of the international conference “The EU, the US and the reform of the United Nations charter: challenges and perspectives”, International Affairs 83: 5, 2007

[13] http://www.un.org/spanish/terrorism/makingadifference.shtml

[14] Extracto del texto final de la Cumbre Mundial de 2005.

Texto completo: http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=A/RES/60/1&Lang=S

[15] Aunque no haya una definición explícita, el HLP lo definió como “Cualquier acto, además de los ya especificados en los convenios y convenciones vigentes sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la Resolución 1566 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (2004) destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar una acción o abstenerse de hacerla”

[16] http://www.un.org/spanish/unitingagainstterrorism/

[17] STEPHEN JOHN STEDMAN, Report of the international conference “The EU, the US and the reform of the United Nations charter: challenges and perspectives”, International Affairs 83: 5, 2007.

[18] http://www.un.org/spanish/terrorism/strategy-resolution.shtml

[19] http://www.un.org/spanish/terrorism/strategy-actionplan.shtml

[20] http://www.un.org/spanish/terrorism/index.shtml

[21] http://www.un.org/spanish/sc/ctc/

[22] http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/RES/1373(2001)&Lang=S&Area=UNDOC

[23] http://www.un.org/spanish/sc/1540/

[24] http://www.ohchr.org/SP/Pages/WelcomePage.aspx

[25] http://www.un.org/spanish/sc/committees/1267/index.shtml

[26] http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1566TemplateSp.htm

[27] http://www.un.org/spanish/terrorism/www.un.org/terrorism/cthandbook

[28] http://www.un.hn/reforma.htm

[29] http://www.elpais.com/articulo/internacional/elpporintcor/20061012elpepiint_2/Tes/